Є одна реформа, з початком якої зволікати не можна, - реформа адміністративна. Здавалося б, у перехідний період у тимчасового уряду буде багато інших нагальних завдань. Але річ у тому, що для того, щоб щось вирішувати, треба мати в руках робочий інструмент. Якщо в уряду не буде в розпорядженні ефективно функціонуючої державної машини, якщо всі його розпорядження тонутимуть у бюрократичній трясовині, то ніякими іншими завданнями він займатися не зможе.
Питання про якість апарату майбутньої влади здається другорядним доти, доки майбутнє не настало. Можливо, тому сьогодні воно перебуває на периферії суспільної уваги. Але відомо, що після будь-якого транзиту влади ця тема дуже швидко стає однією з найактуальніших, а часу на її обговорення вже не залишається. Як правило, новій владі доводиться вдаватися до допомоги старої державної машини. Щоб уникнути цього, є сенс домовитися про основні підходи до проблеми заздалегідь.
Проблема ефективності державного апарату мало кого хвилює в опозиційному середовищі з тієї причини, що в цьому середовищі домінує точка зору, згідно з якою у російської влади є тільки дві біди - відсутність демократії та корупція. Багато хто щиро вважає, що варто розв'язати хоча б одну з них, як все інше одразу утвориться само собою. У справі державного будівництва російська опозиція залишається вірною старій російській традиції покладатися на "авось": ось запанує демократія, разом із нею зникне корупція - і все відразу складеться.
Коріння такого ставлення побачити неважко. В умовах, коли головне завдання опозиції - боротьба з авторитарним режимом, який до того ж має тенденцію деградувати в неототалітаризм, здається природним, що основним питанням порядку денного є демократизація. У якомусь сенсі так і є. Але те, що не актуально сьогодні, стане однією з головних проблем завтра, коли тимчасовий уряд приступить до виконання своїх обов'язків. Здатність нової влади вижити і довести свою конкурентну перевагу перед старою владою залежатиме, зокрема, від її вміння швидко і грамотно побудувати нову машину державного управління.
На жаль, демократизація сама по собі не тільки не розв'язує проблему ефективності державного управління, яка більшою мірою залежить від якості нової бюрократії, а й часто ускладнює її вирішення. Демократизація та підвищення ефективності державної машини, всупереч поширеній думці, не просто різні завдання, а завдання, вирішення яких може заважати одне одному. Демократизація, особливо коли вона відбувається різко і спонтанно, може призводити до розхитування дисципліни, розбалансування в роботі інститутів. У цьому немає нічого дивного. Але це може бути дуже небезпечно, якщо в якості перших же кроків нового уряду не вживатимуться заходи щодо відновлення дисципліни і загального підвищення ефективності роботи бюрократичної системи. Якщо демократія ґрунтується на непрацездатному державному механізмі, то, крім дискредитації самої ідеї демократії, з цього зазвичай нічого не виходить.
Водночас безпрецедентний розмах корупції в Росії, всупереч поширеній думці, не є абсолютною перепоною для того, щоб вибудувати в країні ефективну і сучасну цивільну службу. Навпаки, саме початок роботи зі створення такої служби стане першим кроком до подолання корупції в Росії. Звичайно, корупцію як явище неможливо знищити повністю в будь-якому суспільстві. Ми бачимо, як широко вона поширена на Заході - і, до речі, як активно цим користується путінський режим для просування свого впливу. Але швидко знизити той захмарний рівень корупції, який ми спостерігаємо сьогодні в Росії, тимчасовому уряду цілком під силу. Тож не варто перетворювати корупцію на нездоланну перешкоду і головну проблему.
Сьогоднішня корупція в Росії - це штучно створене і підтримуване політичними засобами явище, насаджуване нинішньою владою. Без зовнішніх стимулів її рівень досить швидко й істотно знизиться сам по собі. Річ не в тому, що чиновники схильні брати хабарі, а в тому, що нинішній режим вибудував свою стійкість не на боротьбі з цією природною схильністю, а на її експлуатації та культивуванні. У сучасній Росії не брати і не давати хабарі неможливо, а той, хто цього не робить, стає для влади подвійно небезпечним. Корупція - мастило механізму путінського терору, без неї цей тип державного устрою просто не здатний працювати. Приберіть політичну мотивацію, перестаньте насаджувати корупцію згори як метод контролю еліт - і ви побачите, як знаменита і неповторна "російська корупція" дуже швидко здується до середньосвітового рівня. Звичайно, вона не зникне зовсім, як не зникла ні в Америці, ні в Європі, незважаючи на всі успіхи західної цивілізації. Але вона буде керованим злом, а не інструментом управління. За моїми спостереженнями, якщо корупція з'їдає понад два відсотки державного бюджету, вона стає загрозою для самого існування держави. У цьому разі треба боротися вже не з корупцією, а з тією системою управління, яка розігнала її до таких масштабів, бо без спеціального стимулювання вона сама по собі цього рівня досягти не може.
Можу послатися на свій досвід роботи в "ЮКОСі". На момент приходу в компанію нашої команди корпоративна корупція роз'їдала всі рівні управління. Саме тому, що вона насаджувалася з самого верху. Коли в компанії з'явився приватний власник, не зацікавлений у тому, щоб красти в самого себе, ця природна мотивація до розповсюдження корупції зникла. Решта була справою техніки, при цьому сама техніка була досить примітивною. Усім було зроблено пропозицію, від якої важко було відмовитися: або гідна зарплата і припинення розкрадань, або розставання, у гіршому випадку через кримінальне переслідування. Якщо це не гра, а реальна політична лінія, то все відбувається дуже швидко. У нас на це пішло не більше двох років. Тому я не розглядаю корупцію як нездоланний виклик. З іншого боку, вирішення цієї проблеми саме по собі не вирішує проблему ефективного управління. Некорумпований ідіот і нероба іноді небезпечніший за корумпованого розумника.
Держбудівництвом доведеться займатися з перших же днів як абсолютно самостійним завданням, що не збігається ні з роботою з демократизації суспільства, ні з боротьбою з корупцією. Однак у Росії є додатковий фактор культурної властивості, що ускладнює вирішення цього завдання. Він полягає в укоріненій традиції розглядати чиновника винятково як неробу і злодія, чию роботу може виконувати хто завгодно. І проблема навіть не в тому, що такі уявлення поширені в масовій свідомості, а в тому, що їх підтримує значна частина освіченого міського класу і демократично налаштованої інтелігенції. Це перешкоджає тому, щоб поставитися до справи державного будівництва з належною серйозністю.
У найбільш гротескній формі таке ставлення до чиновника знайшло своє відображення в знаменитій більшовицькій формулі про те, що кожна куховарка може і повинна керувати державою. Але вже через кілька років після революції Ленін скаржився, що уряду довелося повернути на службу більшу частину звільнених раніше чиновників, приставивши до них комісарів. У дещо менших масштабах ця ситуація повторилася і на початку 1990-х. За підсумками горбачовсько-ельцинської перебудови більша частина радянської номенклатури знайшла своє місце всередині нової влади. Інакше й бути не могло: управлінці не беруться нізвідки, їх не можна просто звідкись завезти. Якщо інших немає, то доводиться використовувати тих, хто є, хоч би як це було неприємно.
Причина стійко негативного ставлення до чиновництва в Росії полягає в тому, що тут століттями не було прийнято розглядати управління людьми як мистецтво або професію. Але ж це один із найскладніших видів професійної діяльності, що вимагає тривалої і складної підготовки, дуже серйозної кваліфікації та навичок, які можна набути тільки шляхом тривалої практики. Філософ Макс Вебер вважав підготовку ефективного чиновника одним із найскладніших завдань, яке потребує найбільших витрат з боку суспільства, і вважав, що сучасне чиновництво в Європі виникло лише як побічний продукт розвитку капіталізму з його складною культурою управління. Подолання російських традицій у цій сфері і курс на створення професійної та сучасної державної служби мають стати для тимчасового уряду точкою відліку у розробці загальних підходів до формування державної цивільної служби нової Росії.
Якщо дуже коротко зупинитися на найзагальніших принципах, якими має керуватися в цьому питанні тимчасовий уряд, то я б виділив чотири пункти:
Я перерахував, звісно, тільки базові ідеї для адміністративної реформи - однієї з найважливіших для будь-якого уряду, який бажає побудувати нову Росію. Відкладати цю реформу не можна. Ефективно працюючий апарат із чітко визначеними функціями і суворою дисципліною - умова успіху в роботі за всіма іншими напрямами. Однак його створенню заважає одна "технічна" проблема: кадри, які, як відомо, вирішують усе.
Не можна вибудувати нову систему управління без відповідних кадрів. А всі кадри, які є в наявності, завжди виявляються невідповідними - з різних причин. Одні розумні, хитрі, добре підготовлені, але не здатні працювати по-новому, не готові перенавчатися. Інші так обтяжені старим досвідом, що жодні таланти не можуть компенсувати їхньої порочної ментальності. У Росії завжди був кадровий голод. Знайти тямущого працівника на будь-яку позицію, тим більше на державній службі, завжди було складно. А знайти тямущого працівника, який готовий працювати в рамках ще не існуючої системи, взагалі майже неможливо.
Є ще одне вузьке місце - нові управлінські технології, без впровадження яких систему не поміняти. Поки вся система управління залишається глибоко архаїчною, а функції чиновника зводяться до того, щоб реєструвати, видавати або не видавати дозволи, а також розподіляти все, що піддається розподілу, виконувати ці функції може будь-яка тямуща людина, яка добре набила руку (у всіх значеннях цього виразу). В принципі, для цих цілей підійшов би і який-небудь дяк зі старомосковського наказу, навчений комп'ютерної грамоти. Оскільки державні функції відтоді по суті не змінилися, він майже точно впорався б. Але якщо ми проводимо адміністративну реформу описаним вище чином, то функції апарату влади кардинально змінюються. Виникає потреба в особливого роду професіоналах, яких у Росії просто немає і ніколи не було.
Йдеться насамперед про тих, хто зможе налагодити взаємодію між органами державного регулювання, органами державного нагляду та комерційним сектором, який візьме на себе реалізацію суттєвої частини державних функцій. Це те, чим живе сучасний світ. Я маю на увазі насамперед різноманітні приватно-державні партнерства (public-private partnerships), без яких сучасну державу вже неможливо собі уявити. Без високопрофесійних фахівців із серйозним досвідом справу цю в Росії зробити не вийде.
Звідки ж брати висококваліфікованих фахівців для державної служби? Тут виникає відома дилема. Можна брати своїх, тих, які є, намагаючись навчати їх на ходу. А можна, подолавши фобії, відкрити доступ до державної служби іноземцям, у яких цей передовий досвід є. Тверезий погляд на історію Росії показує, що всі її ключові, доленосні реформи забезпечувалися саме таким методом. Гордість нинішнього режиму - російська армія - створювалася іноземними фахівцями за часів Петра. Ними ж створювалася в епоху індустріалізації вся та промисловість, яка сьогодні забезпечує армію озброєнням. У переломні моменти російський уряд не соромився брати іноземців на службу, коли це було потрібно для справи, - і зазвичай такий підхід виправдовував себе.
Висновок напрошується простий: треба йти двома шляхами. Треба навчати своїх де можна і скільки можна, але, поки вони навчаються, не слід боятися або соромитися брати чужих. Якщо ми хочемо швидко змінити якість державної цивільної служби в Росії, необхідно відкрити дорогу іноземним фахівцям. Зрозуміло, що це треба робити з розумними запобіжними заходами, але іншого виходу на сьогодні я не бачу, особливо в тих галузях, де вітчизняного досвіду практично немає. До речі, йдеться не про таку велику кількість людей. Думаю, нам знадобляться 3-5 тисяч фахівців у центральному апараті та половина від цього числа в регіонах. Але не варто повторювати помилок часів Горбачова та Єльцина. Треба запрошувати дійсно найкращих професійних управлінців, а не "чиказьких хлопчиків". Треба перекуповувати найпросунутіших менеджерів, які мають не теоретичний, а практичний досвід управління, з міжнародних корпорацій і апаратів урядів по всьому світу. Треба дати їм можливість працювати на нас і вчити тих, хто працює поруч із ними. Вважаю, на це знадобиться років п'ять, максимум десять.
За якість треба платити - і своїм, і чужим. Платити треба стільки, щоб мати можливість вимагати, зокрема й кришталевої чесності. Чужим доведеться платити більше. Але Росія - досить багата країна, щоб на певний час взяти до себе на службу найкращих не зі 140 мільйонів, а з кількох мільярдів, відбираючи їх в індивідуальному порядку. Це, до речі, величезне мистецтво, і займатися пошуком, в свою чергу, повинні теж професіонали. У мене є досвід, яким я готовий поділитися. Коли мені треба було перетворити "ЮКОС" на передову світову компанію, запрошені мною іноземці отримували більше за мене. Потім я, звичайно, окупив витрати, коли дійшов час до дивідендів. Але це було потім, а спочатку нам треба було багато чому навчитися. І заплатити за цю науку. Іншого шляху немає.
Підбиваючи підсумок, хочу ще раз повторити, що всеосяжна адміністративна реформа державної служби - справа, яка не терпить зволікання. Вона має стати пріоритетом для будь-якого уряду, який успадкує путінський режим. Мета цієї реформи (яку, до речі, Путін теж проголосив однією з перших і однією ж з перших повністю провалив) полягає в перетворенні архаїчної, напіврадянської, напівфеодальної державної машини на сучасну систему управління. По суті, в Росії належить з нуля створити державну цивільну службу, відокремлену як від політики, так і від комерції. І для того щоб її налагодити, нам треба буде знову, як ми це робили багато разів в історії нашої країни, залучити на російську держслужбу іноземців, які володіють потрібними нам знаннями і досвідом. Нам, до речі, буде легше, ніж нашим попередникам. Путінський режим виштовхнув із Росії десятки тисяч талановитих людей, які пройшли чудову школу в західних корпораціях і могли б повернутися на батьківщину за відповідних умов.