Незалежно від того, буде Росія імперією чи національною державою, зосередиться в майбутньому на облаштуванні власного життя чи витратить життя на реалізацію чергової утопії планетарного масштабу, перед прийдешніми поколіннями окремо постане питання про централізм російської влади. Чи має російська політична система залишатися суворо централізованою, з максимальним зосередженням чи не всіх повноважень в єдиній точці - в руках московського федерального уряду, чи її треба децентралізувати (можливо, навіть штучно) і створити, нехай і з великими зусиллями, безліч точок ухвалення політичних рішень відповідно до встановленої компетенції на різних рівнях?
І те, й інше можливе в рамках ліберальної та демократичної моделі, тож питання не знімається саме по собі відмовою від авторитарної системи. У теорії та на практиці демократична держава може бути і сильно централізованою (Великобританія, Франція), і значною мірою децентралізованою (США, Німеччина). Тож нам доведеться обирати, що саме більше підходить для Росії, виходячи з її культурної спадщини і специфіки нової унікальної історичної задачі, яку їй належить вирішувати. І вибір цей аж ніяк не простий і не однозначний. Не в останню чергу тому, що він іде поперек глибоко вкоріненої політичної традиції.
Справа ускладнюється тим, що централізм - священна корова російської політичної ментальності. Замах на нього загрожує ризиками. Росія у всіх трьох попередніх цивілізаційних іпостасях (Московія, імперія та СРСР) була гіперцентралізованою державою. Традиція, покладена Московією, посилена Петровською імперією і доведена до межі імперією комуністичною. Зауважу, що ні в дев'яності, ні в нульові нічого суттєво не змінилося. Тобто історичний рух упродовж останніх п'ятисот років був тільки в бік ще більшої централізації, але ніколи не назад. У цьому сенсі, незважаючи на багаторазову зміну епох, Росія, як і раніше, залишається Московією.
Укорінений у масовій свідомості централізм як політичний принцип парадоксальним чином об'єднує і прихильників, і противників нинішнього російського режиму. Серед останніх фанатів максимальної централізації влади, її зосередження в руках національного уряду (тобто в Москві) анітрохи не менше, ніж серед апологетів режиму. І хоча мотиви у цих політичних сил абсолютно різні, але до ідеї децентралізації влади вони ставляться з однаковим скепсисом і підозрілістю.
Для правлячого Росією клану централізм - це питання якості контролю над ситуацією, питання збереження політичного та економічного статус-кво. Для нього гіперцентралізація - інструмент придушення будь-яких викликів і місцевих обурень, що загрожують сформованому політичному укладу. Природно, що для нього централізм - головна умова збереження стабільності режиму, що залежить цілком і повністю від ефективності роботи централізованого репресивного та пропагандистського апаратів. Це також питання управління ресурсами, необхідними для утримання цього апарату.
Для опозиції централізм - це гарантія захисту громадян від свавілля місцевих еліт, які представляються їй оплотом реакційної політики. В історичній пам'яті ще не стерлися підсумки експерименту юного царя Івана IV (згодом Грозного) із запровадження засад місцевого самоврядування. Тоді замість воєвод владу на місцях захопили міцні "мужики-горлани", свавілля яких виявилося гіршим за все те, що народ звик терпіти від царських воєвод. У результаті експеримент довелося перервати на початковій фазі.
Можливо, тому багато ідеологів російського лібералізму дотримувалися думки, що децентралізація влади в Росії неминуче перетворить її на "велику кущовку", щось на кшталт конфедерації напівкримінальних князівств, у кожному з яких встановиться авторитарний бандитський мікрорежим. На їхню думку, протистояти цим згубним процесам може тільки "прогресивна" домінантна роль центральної влади в особі федерального уряду, що перебуває під контролем "правильних" політичних сил, тобто лібералів-західників, які перемогли.
Тому низка російських лібералів виступають, як і реакціонери, за збереження жорсткої централізації. У них головна розбіжність лише в тому, хто має контролювати єдиний центр і які сигнали цей центр має посилати на місця. На думку лоялістів, централізована влада має забезпечувати стабільність і гальмувати зміни, а на думку частини лібералів і демократів, вона має просувати зверху вниз необхідні країні реформи.
Аргументацію ліберальних прихильників централізму можна було б вважати вельми переконливою, якби не одне але: у такій величезній країні, як Росія, централізм рано чи пізно, але неминуче, породжує авторитаризм.
Не виходить довго підтримувати в країні працездатну модель демократії, зберігаючи при цьому високий ступінь централізації влади. Якою б ліберальною не була спочатку централізована влада "прогресивних сил", що перемогли, через короткий час вона нею бути перестає і знову стає авторитарною.
Причина, з якої збереження в Росії гіперцентралізації породжує відтворення авторитарної моделі, досить очевидна. Централізм передбачає необхідність постійного перерозподілу ресурсів у межах величезної країни (інакше у нього просто не буде матеріальної основи). Це означає обслуговування величезних фінансових потоків, для чого необхідний величезний бюрократичний апарат. А він, своєю чергою, неминуче нависає над суспільством, яке не має засобів контролю над ним та інструментів захисту від нього.
Ланцюжок простий: централізація - перерозподіл ресурсів - величезний обслуговуючий апарат - придушення громадянського суспільства.
Іншими словами (це дуже важливо), в російських умовах централізація неминуче породжує самодержавство, і навпаки.
Хоч би з якими інноваційними ідеями не приходили до влади в Росії "революціонери-централісти", вони скочувалися і будуть скочуватися в одну й ту саму наїжджену історичну колію: нав'язування змін згори - створення потужного апарату централізованої влади - необхідність концентрації ресурсів для обслуговування цього апарату - перетворення апарату на силу, яка паскудно орудує суспільством - формування авторитарного (у кращому разі) режиму - необхідність нової революції.
Виникає питання: як вирватися з цього замкнутого кола, як позбутися авторитаризму централізованої влади і не стати при цьому заручником влади місцевих бандитських кланів?
Відповідь начебто лежить на поверхні - децентралізувати владу, посиливши контроль з боку суспільства, що означає баланс і поділ влади, потужну опозицію з гарантіями її участі в контролі за владою, незалежні ЗМІ.
Але як це зробити в країні, яка майже не мала подібного політичного досвіду принаймні останні п'ятсот років?
Мабуть, децентралізація політичної системи - найголовніше з усіх політичних завдань, що стоять перед тією коаліцією сил, яка не на словах, а на ділі прагне демократичних перетворень у Росії.
Однак завдання це дуже складне: неможливо одним стрибком подолати прірву і опинитися відразу в "децентралізованому раю". У російській політичній системі накопичилося надто багато архаїчних нашарувань, надто важко привести їх до єдиного знаменника, і є великий ризик того, що в гонитві за ідеальним можна відірватися від реальності та звалитися в прірву. Але й не стрибати не можна, бо рано чи пізно вся ця архаїка розірве країну по швах.
Тому рухатися треба одразу двома ешелонами: готувати ґрунт для тектонічного зсуву і вживати тимчасових, компромісних заходів - нехай і недосконалих, але таких, що все ж частково вирішують проблему.
Але що може бути прообразом для цієї нової системи? Відповідь, як не дивно, можна знайти в давньому минулому Росії, ще більш далекому, ніж звична точка відліку історії російської державності - Московське царство.
Сьогодні сили реакції, об'єднавшись, штовхають нас у минуле і бачать свій ідеал у державі, створеній московськими князями. Але наша історія не вичерпується "татарщиною" і створеною на її основі Московією. Була й інша Русь. Вона була країною самоврядних і вельми незалежних міст - Гардарикою (в билинні часи так називали її вікінги, які прийшли з Півночі). І хоча потім ці міста загубилися на безкрайніх просторах руської цивілізації, саме Гардарику нам потрібно сьогодні поставити на місце Московії як принципово іншу систему державного устрою, альтернативну жорсткій централізації.
Міста завжди були наріжними каменями розвитку європейської цивілізації і донині залишаються головними точками зростання нової всесвітньої універсальної цивілізації. Але тепер ідеться не просто про міста, а про мегаполіси, де компактно проживають мільйони людей. Саме мегаполіси як принципово новий формат соціальної організації перетворилися сьогодні на рушії світових технологічних, економічних і взагалі культурних змін.
Стратегічно вже в середньостроковій історичній перспективі Московія з її єдиним домінуючим центром ухвалення політичних рішень має бути перетворена на мегаполісний політичний мультицентризм. Тобто в ідеалі основу державного устрою Росії має скласти політичний союз міст-мегаполісів. Це різко розширить межі політичного класу і виведе його за межі МКАД.
Істотна відмінність сучасного світу від минулих століть полягає у зменшенні кількості точок зростання і зосередженні їх у найбільших мегаполісах, де є достатня для цього концентрація людей та інфраструктури (мегаполіс - простір відносно компактного проживання людей, де до центру можна дістатися швидше ніж за годину). Навколишній простір при цьому перетворюється на сервісне поле навколо цих точок зростання. У перспективі саме на розвиток у Росії міст-мегаполісів із населенням від 3-5 до 15-20 мільйонів осіб якраз і має бути зроблено наголос.
Питання не просто технічне, а радше політичне: скільки таких центрів необхідно і скільки ми можемо собі дозволити? У цьому суть перспективного стратегічного планування (якщо, звісно, ми не згодні просто плисти за течією річки часу, а хочемо керувати своїм рухом).
На мою думку, таких центрів у Росії може бути не більше двадцяти. На більше елементарно не вистачає населення. У майбутньому мегаполіси стануть територіальними центрами: столицями нових структурних утворень - земель.
Йдеться про створення нових економічних і політичних одиниць - цеглинок нової Росії, що будуватиметься знизу до верху, а не зверху до низу, як досі. Ця нова сітка коли-небудь замінить існуючий обласний (республіканський) поділ.
Переконаний: на якомусь етапі історичного розвитку нам у будь-якому разі знадобиться радикально змінити нинішній територіально-державний поділ Росії, який частково корінням сягає давньої історії країни, а частково став результатом волюнтаристських рішень і миттєвих інтересів.
Можливо, нам взагалі доведеться відмовитися від губернсько-обласного поділу, яким ми його знаємо вже майже три століття. Цей поділ виник природно-історичним шляхом, стихійно, у процесі безперервної російської колоніальної експансії. Він закріплює нерівномірність розвитку, фіксує мирне співіснування між багатими регіонами, кожен з яких міг би стати окремою європейською державою, і бідними регіонами, які живуть лише за рахунок дотацій із центру й абсолютно не готові до самостійного життя не тільки в економічному, а й у найширшому культурному сенсі слова.
Так, у світі немає жодної країни, де всі регіони збудовані під лінійку: скрізь є контраст - лідери та аутсайдери. Але всьому є міра. Не можна надовго впрягти у віз сучасної держави-нації постіндустріального "коня" і трепетну родоплемінну "лань". Нівелювання рівнів розвитку регіонів, підтягування аутсайдерів до лідерів - абсолютна політична необхідність. Підтягування найвідсталіших регіонів, які поки що не здатні виконувати політичні функції суб'єкта Федерації та за фактом не є таким суб'єктом, тяжке, але неминуче завдання.
Проте з наскоку цього не зробиш. Ситуацію треба підготувати, розвиваючи мегаполіси як потенційні (перспективні) адміністративно-політичні та економічні центри, готуючи їх до нової ролі (і починати треба з якісного, справжнього університету, який задає і формує рівень майбутнього мегаполіса). На цю роботу піде чимало часу.
Але що ж робити зараз? Адже якщо покластися тільки на перспективне зростання мегаполісів, то до світлого майбутнього можна просто не дожити. Програма глибинної реструктуризації територіально-державного устрою Росії може зайняти десятиліття, а то й більше. Якщо в ці роки структура влади залишиться такою самою централізованою, як зараз, то жодної перспективи вирватися з полону авторитаризму та економічного відставання у Росії не буде. Отже, паралельно з вибудовуванням абсолютно нової системи треба займатися і реформуванням системи існуючої - за "тимчасовою схемою".
Як підступитися до наявної реальності? Історії відомі два головні інструменти ефективної децентралізації влади - самоврядування і федералізм. Обидва поки що мало досліджені в Росії. Хоча формально вони згадані в Конституції, але в дійсності не застосовуються і служать лише бутафорськими прикрасами політичної системи. І ми можемо тільки здогадуватися, як діятимуть у Росії справжнє самоврядування і справжній федералізм.
Росія ніколи не була реально федеративною державою. Федерація була політичною формою легітимації часткової автономії колоній щодо метрополії. Федеративна модель у Росії ніколи не працювала, і ніхто толком не знає, чи може вона працювати тут в принципі. В СРСР вона була ефективною лише остільки, оскільки поряд із показною федеративною моделлю радянської влади діяла жорстко централізована машина партійної влади (real deep state), що страхувала її, а на неї федеративний принцип не поширювався.
Самоврядування в Росії має начебто серйозне коріння і в дорадянський період відігравало важливу допоміжну роль на низовому рівні управління імперією (у сільській місцевості). Із середини XIX століття стали розвиватися і більш складні форми самоврядування (земства). Але в радянський період будь-яке самоврядування було знищено, і традицію можна вважати перерваною. У пострадянський період нічого нового тут створено не було. Тому й перехід до самоврядування треба починати з базового, нульового рівня.
Проте щось є базою, від якої треба відштовхуватися, а щось - елементом м'якого політичного доведення (налаштування). На мій погляд, ключова умова, яка ускладнить звалювання в наїжджену колію авторитаризму, - випереджальний розвиток місцевого самоврядування. А ось розвиток федералізму стане додатковим, допоміжним фактором. Причина - у відносній легкості вибудовування громадського контролю над владними структурами "крокової доступності" і створення на цій базі демократичної традиції.
Основними підходами до розвитку місцевого самоврядування мають бути захищений бюджет і компетенція. Поняття "спільна (або змішана) компетенція" - це від лукавого. Це сіра зона, де завжди виграє центр. Самоврядування, звичайно ж, передбачає і відповідальність. Це політична технологія замкненого циклу: чітко визначена компетенція, власна дохідна база, управління - обраними посадовими особами, які відповідають за результати управління перед виборниками, і відповідальність самих виборників перед собою за власні помилки, яку не можна перекласти на вищий рівень.
Очевидно, що регіони, як і люди, не рівні, і в такій величезній країні, як Росія, без перерозподілу ресурсів не обійтися. Але робити це треба не приховано, не через заплутані статті загального федерального бюджету, а через абсолютно прозорий єдиний фонд розвитку регіонів. Тому питання про його прозорість потрібно вирішити окремо.
Доступ до субсидій має бути справедливим і стимулювати власний розвиток. Субсидії не предмет політичного торгу і не спосіб оплати "правильного голосування".
За допомогою випереджувального розвитку місцевого самоврядування гнила палиця влади перетвориться на піраміду - і самоврядування стане основою цієї піраміди. Тобто всю нинішню систему буде поставлено з голови на ноги. Люди мають навчитися вирішувати проблеми на тому рівні, де вони виникають. Жодна демократія у світі не існує без цього базису. Правило просте: своя компетенція, свій бюджет, своє, обране керівництво.
Інший полюс - вершина піраміди, центральна влада. Центральна влада має бути функціонально субсидіарною (такою, що доповнює) по відношенню до місцевого самоврядування, а не навпаки: вона не розв'язує проблеми на місцях замість органів місцевого самоврядування, а встановлює правила гри та стежить за їх неухильним дотриманням. Інакше у фундаменті підуть тріщини і виникнуть ті самі бандитські анклави.
Крім того, центральна влада розв'язує національні (загальні) проблеми, для чого вона має власну захищену компетенцію і достатній ресурс, зокрема централізований бюджет. Центральна влада в Росії має бути дуже сильною, щоб утримати правила і порядок "на полі", але вона має бути обмежена таким чином, щоб у неї не було спокуси "приватизувати поле" і "з'їсти" компетенцію місцевого самоврядування.
І тут виникає додаткова проблема. Якщо центральна влада занадто слабка, вона не втримає країну. Але якщо центральна влада занадто сильна, вона придушить місцеве самоврядування, підімне його під себе.
Щоб відрегулювати силу центральної влади так, щоб вона не могла зламати встановлений порядок, де-факто відібравши повноваження в органів місцевого самоврядування, її треба штучно врівноважити зсередини додатковим (горизонтальним) перерізом поділу влади. Цей вбудований у центральну владу додатковий регулятор і є федералізм. У такій величезній країні, як Росія, він необхідний саме для того, щоб краще дотримуватися балансу між центральною владою і самоврядуванням.
Сам сенс слова "федералізм" сьогодні сильно замутнений багаторічними нашаруваннями радянської пропаганди.
Федералізм - це спеціальний механізм організації державної влади, де поряд із вертикальним перетином (класичний розподіл влад) є додатковий горизонтальний перетин, так звана конституційна угода, що надає можливість цим двом рівням державної влади діяти на одній території, але цілком автономно (тобто встановлюючи власні правила) в одній або кількох сферах компетенції.
У федералізму, про який ідеться, немає нічого спільного з нинішнім фейковим федералізмом. У майбутньому він буде прив'язаний до мегаполісів як центрів нових суб'єктів. Але почати треба з реформування відносин у рамках наявного державно-територіального поділу.
У майбутньому мегаполіси стануть столицями "земель", що володіють необхідними адміністративними та політичними атрибутами регіональної субстолиці з прив'язаною до неї нарізкою судової системи, військових округів тощо. Землі матимуть власне законодавство в рамках компетенції, що дісталася їм. Приблизний перелік земель та їхніх столиць можна спрогнозувати вже сьогодні, орієнтуючись на сформовані тенденції розвитку регіонів. Їх можна готувати до своєї нової ролі, зокрема й проводячи цілеспрямоване та системне збільшення наявних суб'єктів Федерації.
У Росії життєздатною може бути тільки об'ємна система: сильний центральний уряд, мегаполіс як регіональний субцентр і сильне місцеве самоврядування. Якщо випаде одна чи інша ланка і система стане плоскою, а не об'ємною, то вона неминуче зірветься або в традиційний авторитаризм, або в смуту із загрозою розпаду державності на атоми. Базовий із цих трьох елементів - самоврядування. Основою самоврядування має бути захищений місцевий бюджет і компетенція.
Стара модель управління Росією - це і є Московія, країна одного міста-держави. Нова модель, необхідна Росії, щоб стати сучасною державою, - Гардарика, країна багатьох міст, які беруть владу у свої руки. Гардарика проти Московії - ось суперечка, яка в кінцевому рахунку багато в чому вирішить долю Росії.